本會釋憲聲請書1005 日期：96/10/05

本會釋憲聲請書1005
日期：96/10/05



解釋憲法聲請書

為行政院逕予撤銷本會基於獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權所為具體個案決定處分[1]，事涉 大院釋字第613號解釋一方面肯認憲法第53條之行政一體，一方面復肯認本會係為貫徹憲法第11條保障通訊傳播自由意旨下所建制之獨立通訊傳播監理行政機關，二者之關係事涉本會行使通訊傳播相關職權，適用 大院釋字第613號解釋，發生諸多疑義，特聲請 大院補充釋字第613號解釋。另行政院上開撤銷處分所憑依據之一，為行政院自認係依 大院釋字第613號解釋意旨，而於民國95年10月31日修正下達之「獨立機關與行政院關係運作說明」（以下簡稱運作說明），因該運作說明，除違反法律保留原則外，其涉及限制本會權限之相關內容「牴觸 大院釋字第613號解釋意旨」、「侵害憲法第1條現代民主國家憲政秩序（制度）」、「侵害憲法第11條言論自由所內含之通訊傳播自由之制度性保障功能」及「違反中央行政機關組織基準法（以下簡稱組織基準法）第3條第2款規定」，依憲法第172條規定，該運作說明及其相關內容構成命令違法、違憲之無效疑義。特聲請 大院宣告運作說明無效或至少涉及限制本會權限之相關內容無效。

壹、 聲請解釋憲法之目的

一、大院於民國95年7月21日作成之釋字第613號解釋，業已精確闡明本會設置之憲法意旨及憲法依據：「憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由……，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」其中所謂「積極課予立法者立法義務，經由各種組織……之設計」，即係以設置管制媒體之獨立通訊傳播監理行政機關為對言論自由所內涵之通訊傳播自由之制度性保障。

二、聲請補充釋字第613號解釋部分：大院釋字第613號解釋闡明：「承認獨立機關存在之目的，在於法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。」詎料行政院竟分別於民國96年2月16日及同年7月5日以院臺經字第0960082085號及第0960088193號函，逕予撤銷本會基於獨立通訊傳播行政機關核心領域職權於民國95年12月8日通傳營字第09505142020號及民國96年6月26日通傳營字第09605099690號函對中國廣播股份有限公司（以下簡稱中廣公司）所為之處分，其以所謂涉及「政策之個案決定」對本會應有監督權限，爰予撤銷本會處分之行政作為，此已對本會獨立行使核心領域職權為個案監督，且其所謂通訊傳播政策之個案決定權限，究屬本會？抑或行政院？行政院甚至於相關函文中一再主張不服本會所為之行政處分，應由行政院受理訴願管轄。凡此均涉 大院上開釋字第613號解釋在承認建制本會為獨立機關之目的意旨及憲法第53條規定下，行政院是否有上開權限之疑義，爰有聲請 大院補充釋字第613號解釋[2]之必要。

三、聲請宣告運作說明及其涉及限制本會權限之相關內容均屬無效部分：前開行政院撤銷本會處分所憑依據之一運作說明，其性質僅為行政院自行訂定下達之行政規則，行政院以位階屬性僅為行政程序法第159條行政規則之運作說明，規範其與獨立機關（本會設置有中華民國憲法增修條文第3條第3項及第4項、組織基準法第3條第2款及本會組織法為其依據）間之權限事宜，且其內容多處與 大院釋字第613號解釋所示，基於憲法保障言論自由目的始有設置獨立通訊傳播監理行政機關之必要，進而排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督等憲法意旨，明顯牴觸，尤其是運作說明前言及六所述，「…依據釋字第613號解釋…獨立機關僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域」及「不服NCC作成之行政處分，其訴願應向行政院提起。」據此，則本會所有基於核心領域職權所為具體個案決定之行政處分，全部均受行政院指揮與監督。此舉將使由媒體監督政府，獨立通訊傳播監理行政機關監理媒體所建構而成之憲政秩序（制度），被破壞殆盡，進而使原應監督政府之媒體，反而由政府實質控制之不當結果產生，而與我國建構獨立通訊傳播監理行政機關之初衷不合。是以，本會基於核心領域職權所為具體個案決定之行政處分，是否得再由行政院受理訴願管轄，不無疑義。另前開運作說明相關內容是否與憲法第1條現代民主國家之憲政秩序有違？是否與依憲法增修條文第3條第3項及第4項制定，而於民國93年6月23日公布之組織基準法第3條第2款所定獨立機關之規定相違，而有違憲法第11條保障言論自由目的始有設置獨立通訊傳播監理行政機關必要之制度性保障及憲法第172條：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」均不無疑義[3]，並請 大院宣告運作說明涉及限制本會權限之相關內容均屬違法違憲而無效。

四、為釐清上述諸多疑義，本會爰參照 大院大法官第29次會議臨時動議第1案、第118次會議、第607次會議及第948次會議決議[4]，就涉及通訊傳播政策之個案決定權限究屬本會或行政院？另行政院可否逕依行政程序法第117條撤銷本會所為個案決定？事涉行政院是否對本會職權行使所為個案決定，具有事前及事後之指揮與監督權限？又不服本會未經聽證程序所為之行政處分，行政院對此是否有訴願管轄權限？凡此， 大院釋字第613號解釋均未釋明，爰特聲請補充釋字第613號解釋；另依司法院大法官審理案件法（以下簡稱審理案件法）第5條第1項第1款：「中央機關…行使職權適用憲法發生疑義…或適用…命令發生牴觸憲法疑義」規定，聲請 大院宣告運作說明及其涉及限制本會權限之相關內容無效。

貳、 疑義性質與經過及涉及之憲法條文

一、 本聲請案之提出，緣於行政院於民國96年2月16日以院臺經字第0960082085號函副知本會，其主旨為依行政程序法第117條規定，撤銷本會民國95年12月8日對中廣公司所發通傳營字第09505142020號函中有關廢止行政院新聞局所為行政處分附款之處分，主要理由為：「無線調頻廣播頻譜為國家資源，而本院新聞局就換發中國廣播股份有限公司廣播執照處分所為保留廢止權之附款，涉及本院強制收回依『遏止匪播』任務所獲指配調頻廣播頻率之既定政策，且依『獨立機關與行政院關係運作說明』相關規定，本院對於國家通訊傳播委員會所為涉及本院施政政策之個案決定，自得加以監督。因此，在未報請本院核定變更前，通傳會不得擅自變更該政策。」

二、 行政院復於民國96年7月5日以院臺經字第0960088193號函副知本會，其主旨為依行政程序法第117條規定撤銷本會民國96年6月26日通傳營字第09605099690號函許可中廣公司股權轉讓及負責人變更之處分，主要理由為：「中廣公司股權之轉讓，並未符合廣播電視法第5條、第5條之1等有關政黨應退出廣播電視事業及廣播事業股權應予分散，避免集中壟斷之規定……通傳會同意由中廣公司出具承諾書，承諾遵守符合相關法律規定，以取代該會依法應主動調查之義務，顯與行政程序法第4條所定行政機關應依法行政之立法意旨未合……通傳會就中廣公司轉讓股權及變更負責人作成之行政處分，同時涉及本院強制收回依遏制匪播任務所指配調頻廣播頻率之既定政策，依『獨立機關與行政院關係運作說明』相關規定，本院對本案得加以監督，而通傳會作成之行政處分，屬違法行政處分，本院自得依行政程序法第117條規定，本於上級機關監督立場，撤銷該處分。」

三、 本會自民國95年2月22日成立以來，行政院即屢次侵害本會本於獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權所為具體個案決定之權限，除前開一、二撤銷本會針對中廣公司所為「廢止附款處分」及「許可股權轉讓及負責人變更處分」之案例，係對本會職權為個案事後監督外，行政院甚至於民國96年4月11日以院臺經字第0960084355號函知本會：「…（二）…貴會自行設置訴願審議委員會審理不服貴會行政處分之訴願，顯與訴願法規定不服，應立即停止運作，限期於1個月內將相關案卷移轉行政院訴願審議委員會，並修正訂定相關法規。（三）應在2個月內將中國廣播公司寶島網及音樂網的頻率收回，不應拖延…（四）立即配合執行『改善治安工作執行成效檢討會議』及『本院強化治安會報』裁示事項，包括建置電信人頭戶資料庫及防範詐騙電話等…（九）媒體監理事件：1.TVBS電視臺涉及製作播出恐嚇錄影帶事件…貴會對於此事件之處分，未符合社會期待與比例原則，應配合事證，詳細調查處理。2.TVBS電視臺報導瀝青鴨事件…貴會以無人檢舉為由，對此重大違規事件，放棄監理責任，形同行政怠惰，應即刻對該事件，主動調查處分。」等內容，並於各種傳播媒體上要求本會應針對參與「天下圍攻」群眾事件之部分廣播電臺予以重懲、應將仲介跨國婚姻電視節目予以關閉。凡此係屬對本會職權進行個案之事前、事中指揮之事例，均為行政院侵害本會作為獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權之明證，此亦與本會建置即在排除上級行政機關之指揮與監督之目的明顯牴觸。

四、 聲請補充釋字第613號解釋部分：按本會前開對中廣公司所為「廢止附款之處分」及「許可股權轉讓及負責人變更之處分」，係基於本會組織法第3條第2款：「本會掌理下列事項：…二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。」廣播電視法第12條具體規定有關廣播執照及第14條具體規定廣播電視事業股權轉讓、負責人變更相關事宜等職掌事項，並分別依行政程序法第123條、廣播電視法第13條及第14條之1所作成，其性質為對特定廣播事業所為之個案決定，要無疑義。依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權所制定之組織基準法第3條第2款明定，所謂獨立機關「指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」本會組織法第7條第1項規定：「本會依法獨立行使職權」，亦本於此。從而，本會依組織法及作用法所定職權行使範圍內所為具體個案決定，依 大院釋字第613號解釋：「…獨立機關存在目的，在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案之指揮與監督」、憲法保障通訊傳播自由之意旨及依憲法授權所定組織基準法等規定觀之，均應獨立且不受行政院之指揮與監督，惟行政院卻一再主張「對於國家通訊傳播委員會所為涉及本院施政政策之個案決定，自得加以監督」，此於 大院釋字第613號解釋一方面基於憲法第53條說明所謂行政一體，一方面復肯認本會建制係為貫徹憲法第11條通訊傳播自由之制度性保障功能，未讅 大院釋字第613號解釋文第1段所謂行政一體，是否係指行政院對本會所為具體個案之行政處分有逕予撤銷之權限？行政院是否擁有涉及通訊傳播政策之個案決定權限？行政院對於不服本會所為未經聽證程序之行政處分是否具有訴願管轄權限？凡此均與 大院釋字第613號解釋基於憲法第53條說明所謂行政一體及依憲法第11條規定肯認本會係為貫徹憲法第11條通訊傳播自由之制度性保障功能之建制目的有關，惟 大院釋字第613號解釋針對上述疑義並未釋明，爰有待 大院補充釋字第613號解釋。

五、 聲請宣告運作說明及其涉及限制本會權限之相關內容均屬無效部分：

（一） 依行政院民國95年10月31日院臺規字第0950091326號函修正下達之運作說明：「…獨立機關組織之運作必須遵循以下重要原則。1、…獨立機關…僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域…一、…就獨立機關內部文官任用部分，仍應依現有各部會之制度運作，即如同各部會一般，獨立機關對其一級主管人選提出建議，行政院則有決定權。二、…獨立機關…執行業務有涉及施政政策或產業輔導等事項時，須先與主管部會機關充分溝通、協調後，或由負責督導相關業務之行政院政務委員主持協商，再報請行政院核定…三、…獨立機關主管之法律案，包括組織法案與作用法案，其報院審查程序均與一般機關相同，並應經行政院會議議決後，函送立法院…法律案均涉及政策決定事項，故如法律將獨立機關定為該法主管機關時，僅表示獨立機關對此等法案有草擬之權限，該法案之報院審查程序均與一般行政機關相同，獨立機關並無自行提出法律案於立法院之權限…四、（一）…獨立機關…處務規程仍應經行政院核定後，再由獨立機關自行發布並函送立法院查照。（二）…獨立機關…編制表仍應報行政院核定…人事費之編列，亦仍依現行預算員額審查方式，與其他中央行政機關為相同之處理。（三）…獨立機關…預決算仍應納入中央政府總預算及總決算，由行政院提送立法院…（五）…行政院部會對於獨立機關所提施政計畫內容，如認為有涉及其政策性職掌時，自得要求與獨立機關會商及進行必要之調整。五、其他行政管理事項均與一般行政機關相同，例如（一）…凡涉及人事、會計、政風一條鞭制度者，仍應依相同法制規定處理，與其他中央行政機關並無不同…六、…不服NCC作成之行政處分，其訴願應向行政院提起…」等內容觀之，可知行政院對待作為獨立通訊傳播監理行政機關之本會態度，與對行政組織層級式下之一般行政機關完全相同，甚且不如。至少行政院逕予撤銷本會前開二次處分前，此種舉措在我國中央政府之行政實務運作上應屬空前，且在行政院對待獨立通訊傳播監理行政機關之此種態度下，試問我國是否仍有獨立通訊傳播監理行政機關存在空間？抑或仍有 大院釋字第613號解釋所肯認之獨立通訊傳播監理行政機關存在空間？答案不言而喻。

（二）況行政院據以撤銷本會前開二處分依據之一，竟為性質屬性僅為行政規則之運作說明前言第二段所載之「獨立機關…僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域…」此明顯牴觸本會組織法第3條第1款：「本會掌理下列事項：一、通訊傳播監理政策之訂定…」之規定；另前開運作說明針對本會有關處務規程核定權及預決算之提送權等規範，均係增加本會組織法第8條第2項第6款及第9款等所無之限制，明顯違反依憲法增修條文有關機關組織之「基準法保留」，所制定之組織基準法第3條第2款之法律保留規定；又前開運作說明規定，不服本會作成之行政處分，訴願應向行政院提起。依此，則行政院對本會所為具體個案之決定，即擁有事後適法性及適當性監督權限，此將明顯與 大院釋字第613號解釋所示，承認獨立機關存在目的，在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督之意旨相違。是以，行政院上開運作說明涉及本會權限之相關內容明顯與 大院作成之釋字第613號解釋意旨牴觸，且明顯違反本會組織法第3條第1款、第8條第2項第6款、第8款及第9款、組織基準法第3條第2款及組織基準法法律保留規定，其違法、違憲至為明顯，依憲法第172條規定命令違法、違憲者，應為無效，尚待 大院將其宣告無效。

參、 本聲請案無須行政院層轉

一、 非中央最高層級機關，且未經層轉逕行聲請釋憲者：

（一）審理案件法第9條規定：「聲請解釋機關有上級機關者，其聲請應經由上級機關層轉，上級機關對於不合規定者，不得為之轉請，其應依職權予以解決者，亦同。」早期省縣市政府或議會，須由行政院為其核轉，尚不得逕為聲請釋憲，經查 大院釋字第38號解釋，即為行政院核轉宜蘭縣議會之事例。然鑒於民意機關無上級機關之立場，大院嗣亦同意縣市議會得不須經由行政院核轉，逕為聲請釋憲，此觀諸 大院釋字第307號、第498號及第527號等[5]解釋可知。至於地方行政機關在體系上屬於行政部門，理論上非經層層轉報至最高行政機關行政院，由其轉請，否則應不予受理，類此經 大院不受理者，雖不乏其例[6]，然 大院嗣於釋字第527號解釋明白釋示，關於自治事項、自治法規有無違憲，中央與地方發生爭議時，無審理案件法第9條之適用。並於釋字第550號及第553號解釋，鑒於倘不許直轄市政府逕為聲請釋憲，將使行政院與直轄市政府間之爭執，無法藉由大院解釋獲得解決。爰承認台北市政府，得逕為聲請釋憲，無須行政院核轉。是以，聲請釋憲須否由上級機關核轉，應視聲請案內容而定，並非一昧取決於組織系統上的關係[7]。

（二）審理案件法係民國82年2月3日修正公布全文。我國實質獨立之通訊傳播監理行政機關之建制，則源於憲法增修條文第3條第3項及第4項授權制定之組織基準法（民國93年6月23日公布）第3條第2款獨立機關規定，且於本會民國95年2月22日正式成立後，我國始真正擁有實質獨立通訊傳播監理行政機關之例。是以，審理案件法第9條有關由上級機關層轉之規定，立法當時應僅係針對一般行政組織層級式體系下，與行政院等中央最高層級機關有上下隸屬關係之一般部會所為之規範，對於實質獨立通訊傳播監理行政機關應無適用，蓋該法立法當時我國並無實質獨立通訊傳播監理行政機關之例，根本無從就此部分為考量。基此，實質獨立通訊傳播監理行政機關聲請釋憲時，應無現行審理案件法第9條有關層轉規定之適用。

（三）大院所擬憲法訴訟法草案第44條第1項規定：「聲請機關有上級機關者，其聲請應經由上級機關層轉。但……依其情形無法層轉者，不在此限。」其中「依其情形無法層轉者」，按其立法說明係以 大院釋字第527號解釋所示之地方自治團體立法機關或行政機關聲請釋憲者為例，而地方自治團體之立法機關無上級機關，屬無法層轉，可逕為聲請釋憲，至於地方自治團體之行政機關與行政院發生爭議時，為使其得經由大院解釋解決雙方爭議，亦承認地方自治團體之行政機關可無需層轉逕為聲請釋憲，凡此均為 大院所肯認。是以，依 大院所擬憲法訴訟法草案第44條第1項但書規定意旨觀之，實質獨立通訊傳播監理行政機關與行政院發生法律適用爭議及職權行使時之憲法疑義時，由實質獨立通訊傳播監理行政機關本身逕為聲請釋憲者，此類情形亦應屬該條但書所指無法層轉之事例。

（四）綜上所述，審理案件法第9條有關釋憲案應由上級機關層轉之規定，對於有關層級式行政指揮監督體系，而隸屬於行政院下之一般部會固有適用，以維持行政院對所屬一般部會之指揮監督權限。然依 大院釋字第613號解釋意旨所示，本會行使職權時已從層級式行政指揮監督體系獨立而出，地位既與隸屬於行政院下之一般部會明顯有異，則釋憲案聲請之層轉程序，自應與一般部會有所區隔；尤其本會於行使獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權，與行政院所持之法律見解發生歧異，或涉及基本權侵害、命令違法違憲應為無效等憲法爭議時，更應允許本會得逕為聲請釋憲，毋庸行政院層轉，否則將使行政院與作為獨立通訊傳播監理行政機關之本會間之憲法疑義，無法經由 大院解釋獲得解決。

二、 非中央最高層級機關，且未經層轉逕行聲請補充解釋者：以我國目前中央政府組織架構而言，倘嚴格適用審理案件法第9條規定，則所有由機關提起之釋憲案，如非由行政、立法、司法、考試、監察五院及總統府等中央最高層級機關聲請，至少應由其層轉，始符合審理案件法第9條之形式規定。惟目前非由上開中央最高層級機關提起，並經 大院受理且已作成補充解釋之釋例中，由最高法院聲請者，有釋字第592號（該號解釋係 大院前於釋字第582號解釋宣告最高法院31年上字第2423號及46年台上字第419號判例與憲法第16條保障人民訴訟權意旨不符部分，應不再援用。惟該解釋文並未有溯及生效或定期失效之明文，致其適用時點或範圍未明。爰由最高法院對此再聲請補充釋字第582號解釋， 大院亦予受理，並作成釋字第592號解釋在案）等解釋；另由公務員懲戒委員會聲請者，有釋字第298號（該號解釋係因 大院釋字第243號解釋就有關依公務人員考績法及其相關法律予以免職之公務人員，其救濟程序為何？及適用時程為何？等問題未予釋明，爰由公務員懲戒委員會對此再聲請補充釋字第243號解釋， 大院亦予受理，並作成釋字第298號解釋在案）等解釋，而最高法院或公務員懲戒委員會本即有組織層級式之上級機關司法院，故依審理案件法第9條規定，原應由司法院為其層轉，惟 大院所作成之釋字第592號或第298號解釋卻以最高法院或公務員懲戒委員會為釋字第582號、第243號解釋之適用機關，而許其逕為補充釋字第582號及第243號解釋之聲請人，其亦均未踐行司法院為其層轉之程序。今本會為行使有關通訊傳播相關職權，適用釋字第613號解釋，發生前揭疑義，並請 大院惠予補充解釋。

肆、 聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解

一、 確保憲政秩序正常運作－避免憲政危機產生

（一）前開壹、一、二所提及之 大院釋字第613號解釋意旨，主要係從維護通訊傳播自由角度，以「第四權理論」（the fourth estate theory）或「監督功能理論」（the watchdog function theory）作為論述核心，肯認本會建制之合憲性，其實此已清楚凸顯獨立通訊傳播監理行政機關之建制目的，即在擺脫究應由誰監督「監督者」之困境。而所謂「第四權理論」依已故美國聯邦最高法院Potter Stewart大法官認為，新聞媒體在現代民主社會中，係政府行政、立法及司法三權以外之第四權，擔負監督政府之角色及功能，故新聞媒體已成為一個民主國家政府組織結構中，不可或缺之一種憲政制度[8]。

（二）惟為使現代民主國家憲政制度上所承認擁有第四權之新聞媒體，確實發揮監督政府之功能，且為避免該監督者（即新聞媒體）濫用權限，建制一個監理該監督者之獨立通訊傳播監理行政機關，勢所必行。因監理此監督者（即擁有第四權之新聞媒體）之職責及工作，不應由被監督者（即政府）或受被監督者指揮及監督之人擔任，否則將使原本應為被監督者，反而成為擁有控制執行監督任務者之實質權力，此對建立新聞媒體成為現代民主國家所不可或缺之憲政制度具有絕對負面影響，甚而將嚴重侵蝕原已建立之憲政基礎，引發憲政危機。是以，將監理監督者之職責，交由上述監督者與被監督者以外之獨立通訊傳播監理行政機關負責，使該獨立通訊傳播監理行政機關仍受行政院有關預算、人事及政風方面之監督，以及立法院、司法院及監察院等憲法機關之監督，已可避免成為無人監督之憲政怪獸，是以，唯有媒體監督政府（行政、立法及司法等），而由職權上不受行政院事前及事後指揮與監督之獨立通訊傳播監理行政機關來監理媒體，始得確保及維持憲法第1條所保障之現代民主國家憲政秩序（制度）之正常運作。

二、 實現言論自由之制度性保障功能－建制實質獨立通訊傳播監理行政機關

（一） 憲法基本權從其功能觀之，可區分為防禦功能、參與功能、分享功能、程序保障功能、合法性功能及制度性保障功能等。所謂制度性保障是從個人基本權中產生的保障功能，舉凡從憲法實施時起已存在的各種保障基本權的制度，以及衡量社會生活的現實及國家發展狀況，所應建立的保障制度都包含在內[9]。此觀諸 大院釋字第364號、第380號、第436號、第467號及第550號等解釋亦可知基本權具制度性保障功能。

（二） 憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由。而通訊傳播自由之保障，誠如 大院釋字第613號解釋所示，須積極課予立法者立法義務，經由各種組織等規範之設計，加以確保。具體而言，通訊傳播自由之保障，應自管制媒體之獨立行政機關之建制等方面，加以確保，始能實現憲法第11條言論自由所內含之通訊傳播自由之制度性保障功能。又為使人民通訊傳播自由之基本權獲得確實保障，賦予該獨立通訊傳播監理行政機關具有職權行使時獨立於行政院之外，不受行政院事前及事後指揮與監督之獨立性，應屬必然之事，而此所謂獨立性內涵應包括與通訊傳播監理有關之政策最終決定權、與通訊傳播資源、傳輸內容及競爭秩序等事項之監理決定權及對相關事業經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施之管制活動等職權行使之獨立性而言，以摒除任何不當干涉，尤其是摒除受媒體監督之行政院的不當干涉，如此始能使為依憲法第11條言論自由所內含之通訊傳播自由之制度性保障功能所建制之獨立通訊傳播監理行政機關，確實發揮其功能，否則一方面承認實質獨立通訊傳播監理行政機關職權行使之獨立性，一方面復承認行政院可對實質獨立通訊傳播監理行政機關職掌事項為監督，此舉除嚴重侵害憲法第11條所保障之通訊傳播自由之制度性保障功能，亦將使總統府改造委員會自91年間起為建制我國實質獨立行政機關之努力、其後續組織基準法及本會組織法等立法之努力化為烏有，此從下述三、我國獨立行政機關建制沿革及其獨立性內涵所舉之相關歷史文件可證。是以，建制一個不受執政者更替影響，而擁有於職權行使上不受行政院事前及事後監督之實質獨立性的獨立通訊傳播監理行政機關，可謂係憲法第11條言論自由所內含之通訊傳播自由制度性保障之具體化表現，否則將有損憲法第11條保障人民之通訊傳播自由之基本權。

三、 我國獨立行政機關建制之沿革及其獨立性內涵

（一） 民國91年3月30日總統府政府改造委員會提出之「獨立機關的建制理念與原則」：

獨立機關在我國成為法定用語，主要係源自於民國91年3月30日總統府政府改造委員會所提出之「獨立機關的建制理念與原則」[10]，故為精確掌握我國獨立機關建制意義，實有必要就上開建制理念與原則之相關內容詳予細究，茲摘要於下：

1. 「二、獨立機關的建制理念」：「獨立機關這種特殊的行政組織型態，基本上便是為了因應這些特殊公共事務之處理需要所做的組織安排。這類的機關之所以被界稱為『獨立』機關，乃是因為相對於講求政治領導與控制的一般行政機關而言，它們必須超越個人或黨派利益的考量，依據專業以及法律獨立行使職權。」

2. 「三、獨立機關的建制原則」：「基於上述的建制理念，獨立機關與行政院之業務機關及幕僚機關間，應該要有明確的區隔，而最有效的區隔方式，就是不把獨立機關列計為行政院的所屬部會或個別業務部會的下級機關，讓它們不受一般行政層級體系的指揮監督，得以自成一種獨特的行政體系。」

3. 「獨立機關的立法模式4.」：「擬議中之中央政府機關組織基準法，應增訂專章或專節，規範獨立機關的設置條件與組織準則。」

4. 「對獨立機關的監督機制16.」：「為確保獨立機關之自主決策空間，其所為決策不受行政院之適當性監督與適法性監督。」

5. 綜上所述，依總統府政府改造委員會對獨立機關之理解，認為獨立機關與行政院所屬一般部會應明確區隔，不受行政院之適當性與適法性監督。

（二） 民國93年6月23日公布之組織基準法：

行政院及考試院依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權，共同會銜函請立法院審議之組織基準法草案第3條原僅有機關、附屬機關及單位之定義，並無獨立機關立法定義之明文[11]，現行組織基準法第3條第2款有關獨立機關之立法定義：「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關」實係受前開民國91年3月30日總統府政府改造委員會所提之「獨立機關的建制理念與原則」影響，而於立法院審議該法二讀會程序中，依照各黨團協商通過之首創性立法[12]。自此，獨立機關在我國已不再只是學理或外國組織制度之探討與介紹，而係正式邁入法制化之運作。是以，依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權制定組織基準法所成立之獨立機關，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督，尤其是指不受最高行政機關之指揮監督[13]。

（三） 行政院民國91年11月22日院臺規字第0910091659號書函下達及民國94年1月3日院臺規字第0930092748號書函修正下達之「獨立機關建制原則」：

自總統府政府改造委員會於民國91年3月30日提出「獨立機關的建制理念與原則」及組織基準法於民國93年6月23日公布施行後，行政院為使獨立機關建制與運作有方，爰於民國91年11月22日及民國94年1月3日下達及修正下達上開獨立機關建制原則，其中該原則「對獨立機關之監督」規定：「（一）獨立機關所為決策不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。（二）對獨立機關所為決定不服者，應直接提起行政訴訟；法院得就繫屬案件中獨立機關所為決定為適法性之監督。（三）立法院得藉由立法規範及預算之審議，對獨立機關為監督…」是以，依上開行政院所下達之函內容觀之，行政院亦自認獨立機關不受其適當性及適法性監督。

（四） 行政院民國95年1月20日院臺規字第0950081063號函檢送之解釋憲法聲請書（嗣經 大院所作釋字第613號解釋）：

查行政院該釋憲申請書「參、聲請釋憲之理由及對本案所持之立場與見解」、「一、通傳會之屬性為『功能上獨立行使職權』，但『組織上隸屬本院』之獨立行政機關」、「（二）通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」之內容，已載明本會組織法第7條第1項規定，本會依法獨立行使職權，該獨立行使職權之規範意涵，至少有三重獨立性之要求：一是相對於行政院之獨立，亦即本會就其法定職權事項所為之決定，在本院體系下具有最後性，不受本院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；二是相對於政黨之獨立；三是相對於立法院之獨立。基此，即使連行政院於其上開釋憲聲請書內亦均肯認本會就法定職權事項所為之決定，在行政院體系性即具有最後性，不受行政院事前或事後之適法性及適當性監督。

（五） 大院釋字第613號解釋：

「立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」大院釋字第613號解釋業已肯認本會為獨立機關之合憲地位。

學者對於獨立機關獨立性內涵，亦有如下之理解：倘其非「組織法上之獨立（即非隸屬行政院之獨立機關）」，至少應係「作用法上之獨立（即職務行使不受行政院指揮監督）」[14]，否則獨立機關隸屬於行政院組織層級之下，其行使職權復受行政院指揮監督，此與隸屬於行政院下之一般部會即無差異，此將嚴重侵害憲法第11條言論自由所內含之通訊傳播自由之制度性保障功能，且將使依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權，於民國93年6月23日公布組織基準法第3條第2款規定獨立機關之立法目的完全盡失。

四、 聲請補充釋字第613號解釋

（一）行政院是否有權逕予撤銷本會所為行政處分？

1.行政院公然干預本會基於職權所為之個案決定已非僅一端，例如要求本會嚴懲參與紅衫軍「天下圍攻」事件之部分廣播電臺、要求本會應禁止有關仲介跨國婚姻電視節目之播放、要求本會嚴懲TVBS臺因錯誤報導瀝青鴨及黑道嗆聲錄影帶新聞事件等。儘管該等案件於現行廣電三法（即廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法）有關節目內容管制之相關規定均已有明確規範，本會亦依法於程序及實體之合理考量下，作出就行政層面而言之最後終局決定。惟行政院卻仍沿襲舊例，本於貫徹所謂行政院政策，對其進行事中指示或事後監督，渾然不知其舊有心態應伴隨著獨立機關之建制後進行轉變。又同樣係屬行政院干涉本會基於職權所為個案決定者，尚有註釋1所述本會針對中廣所為之二項行政處分。即行政院新聞局於93年間審理中廣換照申請時，以附款方式作成許可處分，被監察院以不當連結等理由糾正[15]，中廣遂啟動漫長之行政救濟程序，本會一方面須承受訴訟，另一方面亦因屆期換照及因法律修正延長執照期間，而面臨必須處理行政院新聞局上開許可處分內之附款部分，是否因執照自動延長而當然消滅？抑或雖不自動消滅，然本於基本權考量依職權重新檢視附款應否存續之問題。經本會審慎研酌，並確認在不影響寶島網及音樂網頻率收回前提下，始將上開行政院新聞局許可處分之附款部分予以廢止。此一個案毫無疑義應屬本會專有之權限與職責，孰料行政院竟史無前例打破「部會原則」（Ressortprinzip），僭越 大院釋字第613號解釋所肯認獨立機關之獨立保障之核心領域（即個案決定權限），逕依行政程序法第117條「上級機關」名義撤銷本會上開廢止處分。甚而，亦於事後以相同做法再次逕予撤銷本會針對中廣公司股權轉讓與負責人變更申請案所為之許可處分。行政院殊不知，本會許可上開中廣申請案，係本於依法行政，所有決策均經全體委員縝密思考，在資訊透明、利害關係人充分參與情形下作成；且因該案涉及重大市場影響力之廣播事業，本會係以最高密度方式審查，程序完整性、實體審查之深度、廣度均創先例，全部審查程序耗時近半年；又該案審查範圍包括，外資禁止、黨政軍退出媒體、避免市場力過大、避免頻率集中、避免股權集中及提高節目自製率。前二項絕對要件進行完整清查，後四項亦滿足形式要件，所有過程合法且經得起考驗，絕非通訊傳播專業機關以外之其他機關，未加深入瞭解全案，卻徒憑空想像所能理解。凡此，均為行政院侵害本會核心領域職權之明證。

2.另依行政程序法第92條第1項規定：「…行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」而 大院釋字第613號解釋既已闡明獨立機關存在目的即在「排除」上級機關在層級式行政體制下所為對「具體個案決定之指揮與監督」。故行政院應無權逕予撤銷本會本於核心領域職權所為具體個案決定之行政處分，否則即與 大院釋字第613號解釋意旨有違。

3.又依行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之…」是以，有權撤銷原處分機關之行政處分者，依該條規定須為原處分機關或其上級機關，合先陳明。惟此處所謂上級機關，究指所有形式上之上級機關，或應限於層級式行政體系監督關係之上級機關，尚不無疑義。我國行政程序法立法之初，不論係行政院、立法院陳委員婉真等人及吳委員東昇等人所提該法任一草案版本，於行政程序法第117條立法理由說明內均記載，係參考德國行政程序法第48條規定。惟德國行政程序法第48條並無類似我國行政程序法第117條所定「其上級機關，亦得為之」之規定，故該條所稱「上級機關」，在解釋上應係指具有層級式行政體系監督關係之「上級機關」，不得擴張至任何形式上位屬上級之機關，始符立法原旨。而 大院釋字第613號解釋，既已明白肯認本會係獨立於層級式行政指揮監督體系，則行使獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權時，自與行政院無上下級監督關係可言，否則即與 大院上開解釋「承認獨立機關之存在，主要目的在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體系下所為對具體個案決定之指揮與監督」意旨相違。此從通訊傳播基本法第3條將通訊傳播之行政功能，在本會與行政院所屬機關之間作水平劃分，亦可為證。是以，行政院既非本會獨立行使職權對具體個案為決定時之上級機關，自不得逕引該條文撤銷本會基於核心領域職權所為之具體個案決定之行政處分。

（二）行政院是否對與本會職掌有關之「政策個案決定」擁有監督之權限？

1.獨立機關之設置理念，即在於將特定領域之行政事務，從層級式行政體制獨立而出，而透過多元來源及多元之遴選程序，將多元社會利益融入其組織之中，形成國家行政內部之制度，再將多元社會利益內化（inkorporiert），成為國家之決定。立法者作如是之組織設計，本來即有特定之政策目的，同時亦要求獨立機關必須擔負特定之政策任務，並藉此擺脫政府或政黨可能之政治或不當干預。獨立機關既然是基於此一理念形成，殊難想像其作成之個案決定，不具有任何政策意涵。例如行政院公平交易委員會在90年代受命打破公營壟斷，維護自由競爭，其所作成之個案決定，固然在執行公平交易法，然而亦無不在落實促進市場競爭，解除不當管制之政策目標，該會歷年來對公營及政黨色彩濃厚之液化石油氣供銷體系、導管瓦斯、電信數位交換機系統等市場所作成之諸多個案決定，如均以「政策個案決定」為由，行政院得以完全指揮監督，則行政院公平交易委員會之獨立性亦將蕩然無存，也完全違背設置該會之目的。

2.本會成立之目的即在打破通訊傳播產業政企不分、政媒不分之局面，爰於本會組織法第1條明白揭示：「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會」顯示本會監理業務之遂行，必須落實特定之政策目的。而本會本質上為產業之管制機關，管制者為實踐立法者所託付之任務，所須具有之政策視野，理論上更須高於以執行取締規定為核心之行政院公平交易委員會。是以本會所為之各項決定，無時不需考量國家稀少資源分配之公平與效率、自由公平競爭之維護、言論自由之保障、多元文化之展現等種種政策目的，例如廣播電視執照之核發，當然必須考慮所屬產業之競爭政策，頻道節目之內容，有無妨害兒童或少年身心健康而須加以裁罰，亦不能不在言論自由、多元文化、消費者利益等政策目標中求取平衡，殊難想像個案能僅單純地進行法令之機械操作，而不作政策目的之衡量。若此，反而與基於憲法保障通訊傳播自由而成立本會之目的相違，自無設置具獨立性、合議制之通訊傳播委員會之必要，而逕以傳統組織層級式之具上下級服從關係之組織形式組成即可。

3.進而言之，行政院若僅以本會所作成之個案決定蘊含有政策意義，即謂其具有「政策個案決定權」，從而得對之為事前指示、事中指揮與事後撤銷變更，即與獨立機關存在目的相違，更與 大院釋字第613號解釋所揭示「使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成」之意旨不符。

4.又從 大院釋字第613號解釋、總統府政府改造委員會民國91年3月30日所提之「獨立機關的建制理念與原則」、依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權，於民國93年6月23日公布之組織基準法第3條第2款規定觀之，或縱由行政院民國91年11月22日院臺規字第0910091659號書函下達及民國94年1月3日院臺規字第0930092748號書函修正下達之「獨立機關建制原則」及行政院自行提出之前開釋憲聲請書內容觀之，毫無疑義均肯認獨立通訊傳播監理行政機關為「政策及具體個案決定」等職權行使，應不受行政院指揮與監督。惟行政院卻對 大院釋字第613號解釋意旨擅斷曲解，認為涉及有關本會職掌之通訊傳播「政策」，其具有所謂之指揮與監督權限，並將其明訂於前開運作說明內，進而擅斷擴至涉及通訊傳播「政策之個案決定權」其亦有指揮與監督權，而此均涉獨立通訊傳播監理行政機關之獨立性內涵理解，同時亦與憲法第11條通訊傳播自由之制度性保障功能及憲法第53條行政一體等範疇息息相關。

（三）行政院是否對不服本會基於核心領域職權所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分，擁有訴願管轄之權限？

1.有關獨立行政機關之獨立性內涵，由前開「肆、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解」之「三、我國獨立行政機關建制沿革及其獨立性內涵」相關內容可知，不論從 大院釋字第613號解釋、組織基準法第3條第2款規定、總統府改造委員會提出之「獨立機關的建制理念與原則」、行政院所下達之「獨立機關建制原則」等內容觀察，所獲致之結論均同，即獨立行政機關本於核心領域職權所為具體個案決定，不受其他行政機關之事前指揮與事後監督。此所謂其他行政機關自應包括獨立行政機關所欲獨立之行政院。又訴願制度之設計，本即藉此使行政機關得以自我省查本身所為行政處分之適當性與適法性，或由上級機關對下級機關所為之行政處分為適當性與適法性之監督。而獨立行政機關本於核心領域職權所為具體個案決定之行政處分，既不受其他機關（包括行政院）之指揮與監督，已如前述，則行政院對本會所為未經聽證程序之行政處分自無適當性與適法性之監督。換言之，行政院對於本會未經聽證程序所為之具體個案決定之行政處分應無訴願管轄權限，否則即與 大院釋字第613號已闡明之獨立行政機關存在目的即在排除上級機關在層級式行政體制下，所為具體個案決定之指揮與監督之意旨相違。

2.訴願法第4條第7款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定主要係民國89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為規定。訴願法全文修正當時，除憲法所規定之獨立機關外，我國法制上並無其他實質之獨立行政機關，是以該法全文修正當時，根本未考量（實際上是無從考量）獨立行政機關之情形，故該款應僅係針對一般具有層級式行政組織之中央一級機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，並非針對不服實質獨立通訊傳播監理行政機關所為行政處分之救濟規定。換言之，訴願法第4條第7款之訴願管轄規定，應僅適用於具層級式組織之上下級機關，而本會行使核心領域職權具獨立性，所為具體個案決定行政處分時，應無上級行政機關可言。學者[16]亦表示：訴願法第4條第7款有關訴願管轄規定，在通常情形下，固無問題，但在組織基準法建制獨立行政機關後，倘形式化適用該款規定，其結果反與組織基準法建制獨立行政機關之立法目的相違。是以，訴願法第4條第7款規定，在獨立行政機關建制後，形成「應除外而未除外」的「隱藏性法律漏洞」，適用上應採取「目的性限縮」。換言之，訴願法第4條第7款規定之「中央各部、會、行、處、局、署」解釋上應將獨立行政機關除外，其適用結果始能合乎立法建制獨立行政機關之目的。另本會於組織層級上雖相當於部、會之二級機關，然其作用法上等同於一級行政機關。亦即，本會本於職權作成行政處分時，係等同於一級行政機關之地位，不服該處分之訴願管轄，應類推適用訴願法第4條第8款規定。是以，本會為保障人民憲法第16條所定訴願權及符合 大院釋字第613號所示意旨，爰於訴願法或其他法律未就不服本會未經聽證程序所為具體個案決定行政處分之救濟方式予以明確修正或增訂前，參照（或類推適用）訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，受理不服本會未經聽證程序所為處分之訴願案件。

3.又本會參照（或類推適用）訴願法第4條第8款及第5條第1項規定受理不服本會未經聽證程序所為具體個案決定之行政處分，業經本會訴願決定，而不服訴願決定上訴臺北高等行政法院，並經該院判決主文諭知原告之訴駁回在案者，計有該院96年2月26日95年度簡字第00971號判決、96年6月28日95年度訴字第03650號判決、96年7月23日96年度簡字第584號判決、96年7月23日96年度簡字第585號判決、96年8月1日96年度訴字第00311號判決及96年8月22日95年度訴字第04444號判決等6件在案。顯見臺北高等行政法院於上開案件中，亦均肯認不服本會未經聽證程序所為具體個案決定之行政處分，本會對此擁有訴願管轄之權限。

（四）綜上所述，行政院自從 大院釋字第613號解釋後，即不斷地擅解該號解釋意旨，因而引發行政院是否有逕予撤銷本會所為行政處分之權限？是否得對與本會職掌有關之「政策個案決定」擁有指揮與監督之權限？是否對不服本會基於核心領域職權所為未經聽證程序具體個案決定之行政處分，擁有訴願管轄之權限？等諸多疑義。此等疑義正是 大院釋字第613號解釋一方面肯認本會係為貫徹憲法第11條保障通訊傳播自由意旨下所建制之獨立通訊傳播監理行政機關，另一方面復執憲法第53條針對行政一體之說明所引發。對於依憲法第11條意旨所建制之獨立通訊傳播監理行政機關之獨立性內涵與憲法第53條行政一體之關係究竟為何，始得衡平？凡此， 大院釋字第613號解釋均未闡明，爰聲請補充釋字第613號解釋。

五、 聲請宣告行政院民國95年10月31日修正之運作說明及其涉及限制本會權限之相關內容均違反法律及憲法應為無效

（一） 運作說明性質僅為行政規則

自從依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權，於民國93年6月23日公布組織基準法後，行政院為使其與獨立機關間之關係與運作有所依循，爰於民國95年3月2日以院授研綜字第0950004004號函下達運作說明，嗣並於民國95年5月5日院授研綜字第0950009098號函及民國95年10月31日院臺規字第0950091326號函二度修正下達上開運作說明。查上開運作說明主要規範「獨立機關首長與內閣政務之運作」、「獨立機關與行政院所屬機關間權責業務之釐清與協調」、「獨立機關主管法律之訂修：（一）法律案應經行政院會議議決後函送立法院；（二）組織法之處理；（三）作用法之處理」、「獨立機關應經行政院核定或同意之事項：（一）處務規程；（二）員額管理；（三）預決算處理」及「其他事項：（一）法律規範事項；（二）行政管理事項」等事項，依其所規範之內容觀之，多數涉及獨立機關制（訂）定主管法規後，函送立法院審議或查照程序等業務處理方式、獨立機關之人事任命及員額等人事管理一般性規定，其性質應屬行政程序法第159條所定之行政規則，而非有法律授權之法規命令，從其迄今未依中央法規標準法及立法院職權行使法送立法院備查，愈可確定。

（二） 民國95年10月31日運作說明之主要修正內容：

運作說明之性質為行政程序法第159條所定行政規則，已如前述。行政院民國95年10月31日前之運作說明內容，大體均係立於我國建制獨立機關之初衷下所為，惟自民國95年10月31日修正運作說明後，即不斷地偏離我國建制獨立機關初衷，因而不斷地侵害身為獨立通訊傳播監理行政機關之本會職權。至其修正主要內容如次：「（前言）…獨立機關組織之運作必須遵循以下重要原則。1、…獨立機關…僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域…六、有關國家通訊傳播委員會（NCC）之過渡處理方式：…在完成修法前，為彌補其委員產生方式違反憲法權力分立、行政一體、責任政治原則及憲法保障通訊自由之意旨…行政院得加以監督…不服NCC作成之行政處分，其訴願應向行政院提起…」等事項。

（三） 運作說明違反獨立行政機關組織應符合「法律保留」之原則

1.大院釋字第613號解釋對於獨立行政機關之組織應以法律明定，已有所闡釋：

獨立機關之設置，及其組織、職權與獨立保障範圍均應以法律定之， 大院釋字第613號解釋曾在多處指出此一意旨，譬如理由書中提到「承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除…」、「立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作…」及「鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域」等。獨立機關所以有法律保留（Gesetzesvorbehalt）原則之適用，只有從責任政治之角度始能合理說明。簡言之，獨立機關若因不能完全納入行政院統轄之行政層級體系（行政一體），而使其它在責任政治原則之回應上必然有所減損時，最直接之填補方式，即為由行政權所要負責之對象立法院，對其設置與否之決定保有最終同意與否之權，體制上亦唯有最高民意機關之立法院適合為此處之價值與利益衡量，所評估者並及於獨立業務之合理範圍，獨立之合理方式，乃至填補負責機制不足在決策程序上有無特別之資訊公開義務與納入外部監督等設計。且唯有通過立法，得由立法院全盤思考，獨立之理由是否充分到有必要排除一般退場負責機制，而給予固定任期保障。同時在組織之其他面向上作配套設計，如確保其專業性、多元性之主客觀資格條件、公聽審查程序等。足見獨立機關之法律保留，在憲政上有其深刻意義， 大院釋字第613號解釋雖未明揭此一原則，但意在言外，此一立法程序之完成實可視為責任政治之最低門檻。就本會而言，因涉及通訊傳播自由之制度性保障，更有憲法第23條法律保留原則之適用，所以才有該號解釋明言之「立法者立法義務」，殊無疑義。

2.運作說明性質僅為行政規則，最多只得規定有關獨立機關運作之技術性細節，逾此範圍之任何增減均已違反法律保留原則：

（1） 本會組織法第3條第1款規定：「本會掌理下列事項：一、通訊傳播監理政策之訂定…」而 大院釋字第613號解釋雖已敘明獨立機關建制目的係在排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，然並未提及本會獨立行使職權範圍不包括通訊傳播政策之決定領域，行政院以位階屬行政規則之運作說明，擅斷解釋為獨立機關僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域之規定，明顯抵觸本會組織法第3條規定，已違反法律保留原則。

（2） 本會組織法第8條規定：「（第1項）本會所掌理事務…應由委員會議決議行之。（第2項）下列事項應提委員會議決議…，」前開運作說明針對本會處務規程核定權及預決算之提送權等規範，均係增加本會組織法第8條第2項第6款及第9款等所無之限制，明顯違反法律保留原則。

（3） 大院釋字第613解釋雖已敘明本會組織法第4條第2項委員產生方式，因違背本會設計為獨立機關之建制目的，與憲法保障通訊傳播自由之意旨不符，而宣告上開規定自本解釋公布之日起，至遲於中華民國97年12月31日失其效力。然亦同時釋明，本會組織法第4條第2項失其效力前本會所作成之行為，並不因前開規定經大院宣告違憲而影響其適法性。換言之，在民國97年12月31日前，縱本會組織法第4條第2項未完成修法，本會仍得獨立行使權，並未因此即賦予行政院對於本會具有任何事前及事後指揮與監督權限，故前開運作說明擅為「…在完成修法前，為彌補其委員產生方式違反憲法權力分立、行政一體、責任政治原則及憲法保障通訊自由之意旨…行政院得加以監督」之規範，顯然與 大院釋字第613號解釋意旨相違，同時亦已違反法律保留原則。

（4） 大院釋字第613號解釋業已敘明，獨立機關建制目的係在排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，即使連行政院前開運作說明第2頁第2行至第3行亦承認獨立機關行使職權之個案決定不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性之監督。是以，倘依前開運作說明所述，不服本會未經聽證程序所為具體個案決定之行政處分，應向行政院提起訴願，則無異允許行政院得對本會基於核心領域職權所為具體個案決定之行政處分有監督之權限，此除與 大院釋字第613號解釋意旨相違外，此將導致被監督者（政府）實質控制監督者（新聞媒體）之亂象，嚴重破壞憲政秩序之正常運作，亦將大幅削減貫徹憲法第11條通訊傳播自由之制度性保障功能，而與憲法第23條對所有基本權適用之法律保留原則有所牴觸。

（四） 綜上所述，上開運作說明，其性質僅屬行政規則，既非法律，又非法律授權訂定之法規命令，其涉及本會權限之相關內容，嚴重侵害本會依法所賦予之職權，有違 大院釋字第613號解釋意旨、有違本會組織法第3條第1款規定、增加本會組織法第8條第2項第6款及第9款所無之限制，已違反基於責任政治原則及通訊傳播自由之制度性保障所生之法律保留原則，並已違反組織基準法第3條第2款之法律保留規定，違法、違憲至為明顯，特聲請 大院將其宣告無效或至少涉及限制本會權限之相關內容宣告無效。

伍、 結論

據上所述，行政院因前開侵害本會權限之諸多案例，衍生出憲法第53條行政院為國家最高行政機關與為保障憲法第11條通訊傳播自由之制度性保障功能所建制之本會二者間實質運作關係之疑義，因而產生行政院是否有權逕予撤銷本會所為具體個案行政處分之權限？所謂涉及通訊傳播政策之個案決定權限，究屬本會？抑或行政院？行政院對於不服本會所為未經聽證程序之行政處分是否具有訴願管轄權限？等本會行使有關通訊傳播相關職權，適用 大院釋字第613號解釋，發生前揭疑義，爰聲請 大院補充釋字第613號解釋；又行政院前開撤銷本會兩處分，所憑依據之一運作說明，涉及侵害現代民主國家之憲政秩序、侵害憲法第11條言論自由所內含之通訊傳播自由之制度性保障功能及違反組織基準法第3條第2款等規定，依憲法第172條規定，形成命令違法、違憲無效之疑義。特聲請 大院為運作說明違法違憲無效之宣告，以杜紛爭。

陸、 關係文件名稱及件數

一、 行政院新聞局民國93年9月30日新廣二字第0930625466A號、第0930625466B號及第0930625466C號行政處分書。

二、 本會民國95年10月16日通傳播字第09500353060號函、民國95年12月8日通傳營字第09505142020號函及民國96年6月26日通傳營字第09605099690號函。

三、 行政院民國96年2月16日院臺經字第0960082085號函、民國96年4月11日院臺經字第0960084355號函及民國96年7月5日院臺經字第0960088193號函。

四、 總統府政府改造委員會民國91年3月30日提出之「獨立機關的建制理念與原則」。

五、 行政院民國91年11月22日院臺規字第0910091659號書函下達及民國94年1月3日院臺規字第0930092748號書函修正下達之「獨立機關建制原則」。

六、 行政院民國95年3月2日院授研綜字第0950004004號函下達、民國95年5月5日院授研綜字第0950009098號函及民國95年10月31日院臺規字第0950091326號函修正下達之「獨立機關與行政院關係運作說明」。

七、 中央行政機關組織基準法立法文獻（立法院公報第93卷第28期及第34期院會紀錄）

八、 監察院民國94年1月21日（94）院台教字第0942400012號公告（監察院公報第2513期，p15~23）。



【註釋】



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[1] 行政院違法逕予撤銷本會基於獨立機關核心領域職權所為具體個案決定之事例：

一、本會廢止行政院新聞局針對中廣公司所為准予換發廣播執照附款案：

（1）93.09.30：行政院新聞局以新廣二字第0930625466A號、第0930625466B號及第0930625466C號行政處分書，為保留廢止權之附款方式，核准中國廣播股份有限公司（以下簡稱中廣公司）申請換發多項電波頻率之廣播執照，有效期間多數自民國93年7月1日起至民國95年6月30日止。

（2）94.01.21：行政院新聞局以前開（1）保留廢止權之附款方式，核准中廣公司換發廣播執照之申請案，經監察院以（94）院台教字第0942400012號公告予以糾正。

（3）95.06.14：為因應通訊傳播科技匯流趨勢及避免不同廣電媒體執照營運期間差異，爰修正公布廣播電視法第12條，將無線廣播電視媒體之營運執照，由原來2年，比照衛星廣播電視媒體，延長為6年。並於同條第2項增訂：「本法修正施行後，廣播或電視執照有效期間尚未屆期者，其有效期間自原發照日起延長為六年」。

（4）95.07.18：中廣公司函請本會於換發該公司延長效期之廣播執照時，請求去除原行政院新聞局當初所為之行政處分附款。

（5）95.10.16：本會許可中廣公司申請延長廣播執照有效期間至民國99年6月30日。但去除附款部分，將另案處理。

（6）95.12.08：本會依行政程序法第123條規定，廢止行政院新聞局上開（3）核准處分中附款部分。

（7）96.02.16：行政院依行政程序法第117條及其所下達之運作說明等規定，未有個案爭訟下，逕予撤銷本會上開（5）所為廢止附款之處分。

二、本會核准中廣公司股權轉讓及負責人變更案

（1）95.12.28及96.01.05：中廣公司分別申請其法人股東（華夏投資股份有限公司）股權轉讓案及其負責人變更案。

（2）96.01.~96.06：本會函詢高等法院、高等法院檢察署、經濟部、國家安全局、內政部、國防部、行政院公平交易委員會及行政院金融監督管理委員會等機關，前開（1）申請案是否有違其主管之相關法規，除行政院公平交易委員會尚未正式回覆外，其餘均函覆查無相關違規事實。

（3）96.06.26：本會核准中廣公司所申請之股權轉讓案及負責人變更案。

（4）96.07.05：行政院依行政程序法第117條及其所下達之運作說明等規定，未有個案爭訟下，逕予撤銷本會上開（3）所為核准處分。

[2] 大院近年來准許補充解釋之事例，如釋字第592號係針對第582號所為之補充解釋、釋字第572號係針對第371號所為之補充解釋、釋字第552號係針對第362號所為之補充解釋、釋字第449號係針對第363號所為之補充解釋、釋字第298號係針對釋字第243號所為之補充解釋。

[3] 吳前大法官庚曾謂：「是否可單純主張命令違反法律？也有不同看法。或謂憲法第171條第2項只規定法律有無牴觸憲法由司法院解釋之，命令牴觸法律當然不在其中。這種論調我們並不贊成，目前實務上也不採，果真大法官不能審查命令違法，又無其他法院有權抽象審查，則豈非在規範秩序中留一缺口，何況命令牴觸法律至少違反憲法第172條、當然聲請釋憲者，最佳作法是，舉出命令違法又違憲的條文，尤其是違背基本權的何項條文」及「法令牴觸憲法疑義的案件，而由機關提起者為數不多……行政命令發布之機關不得違反禁反言法理而發動違憲審查，而其他機關基於相互尊重的立場，也不輕易聲請解釋」換言之，依吳前大法官庚之意見，應不排除機關有對他機關所下達之命令聲請違法、違憲審查之可能性。詳見吳庚著 憲法的解釋與適用（第3版） 2004年6月第3版 p.366及370。

[4] 詳見吳信華 論大法官釋憲程序中的「補充解釋」 收錄於當代公法新論（上）－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集 2002年7月初版第1刷 p800~。

[5] 大院釋字第74號、第75號、第77號、第184號、第212號、第231號、第232號、第234號、第235號、第239號、第250號、第258號-第260號、第277號、第279號等解釋，均為省縣市議會逕為聲請之事例。

[6] 大院95年1月27日第1279次不受理案件第30案、92年9月26日第1229次不受理案件第41案及91年8月2日第1196次不受理案件第5案等。

[7] 詳見吳庚著 憲法的解釋與適用（第3版） 2004年6月第3版 p.376~。

[8] 有關第四權理論之說明，詳細請參閱林子儀著 言論自由與新聞自由 1999年9月初版第1刷 p.73~。

[9] 參見吳庚著 憲法的解釋與適用（第3版） 2004年6月第3版 p.123~。

[10]引自http://search.president.gov.tw/search-cgi/query_run.exe（96.04.03）

[11] 參閱立法院公報第93卷第28期院會紀錄p.68-69。

[12] 參閱立法院公報第93卷第34期院會紀錄p.236-237。

[13]李惠宗 國家通訊傳播委員會組織法違憲性的探討－司法院大法官釋字第613號解釋評釋－ 台灣本土法學第86期 2006.9.p.72。

[14] 相似見解請參閱劉靜怡 釋字第613號解釋後的獨立機關：NCC傳奇簡評 月旦法學雜誌（No.137）2006.10，p.30；蔡秀卿 又是權力鬥爭的犧牲品－試評大法官釋字第六一三號解釋 月旦法學雜誌（No.137）2006.10，p.66。

[15] 監察院94年1月21日（94）院台教字第0942400012號公告，刊載於監察院公報第2513期，p.15~23。

[16] 李惠宗 NCC委員停職事件及其相關問題評議 月旦法學第148期 2007年9月，p.192~。